以案说法 | 土地置换向第三方交付须谨慎

时间:2022-02-14 信息来源:办公室

    作为提前收回国有土地使用权的方式,土地置换在实施过程中出现纠纷,大多是被补偿对象对置换所得土地的面积、位置、容积率等不满意,一般来说可以通过调整协议、撤销许可等方式处理。但是,自然资源主管部门如果选择将置换所得土地向第三方交付,就有可能将土地置换与土地转让混同,卷入被补偿对象所牵涉的债务、侵权经济纠纷中。

案  情


某房地产开发有限公司(以下简称“开发公司”)于2018年通过在建工程转让取得某市的商住项目土地使用权,项目更名为某山庄工程,由某建设工程有限公司(以下简称“建设公司”)负责承建。

开发过程中因城市规划调整,其地块东面约40亩土地被用于环江绿化带建设,2019年环江生态改造项目实施过程中,该市自然资源局组织收回这40亩用地。经协商开发公司同意先行让地施工,但要求按置换方式进行补偿。

因用于置换的土地迟迟未能完成征收,2020年2月市自然资源局通知开发公司签订土地置换协议,准备以等价置换的方式将位于开发新区的一块43亩的商住用地置换给开发公司。开发公司接到通知后,以经营状况发生变化为由,要求将置换所得土地直接办到其全资子公司联控房地产开发有限公司(以下简称“联控公司”)名下。市自然资源局在征询市司法局意见后,于2020年3月6日与开发公司签订了土地置换协议,约定其置换所得土地由联控公司承接,联控公司于3月7日持土地置换协议办理了建设批准书及不动产权证。

建设公司得知土地置换事项后,要求市自然资源局撤销置换协议。市自然资源局暂停开发公司申请办理的土地抵押业务,并就建设公司的异议与开发公司协商,开发公司不同意撤销协议。市自然资源局书面答复建设公司,其与开发公司之间纠纷不是撤销协议理由。建设公司不服,以转移资产逃避债务为由,将开发公司与市自然资源局起诉至该市中级人民法院。开发公司则以不动产登记不作为为由,将市自然资源局起诉至区人民法院。

分  歧


土地置换是收回国有土地使用权时采取的实物补偿方式,其目的在于为减轻原土地权利人的用地成本,通常置换协议及土地交付的对象都是原土地权利人。将置换所得土地向第三方交付的情况并不多见,由此引发的纠纷,各方意见不一。

市司法局认为,政府因公益需要收回开发公司用地后,该公司以今后便于开发为由,提出将置换补偿所得40亩土地登记在其全资子公司联控公司名下,因该局不知晓开发公司债务情况,市自然资源局来函也未告知,所以该局仅就资产转移,答复属于债的履行问题,该请求符合《民法典》的有关规定。

市自然资源局认为,开发公司提出将置换所得40亩土地,转由联控公司开发事宜,为谨慎起见该局已书面征求了市司法局意见,土地置换方案也已报市人民政府批准,程序合法,自然资源主管部门并不知道开发公司有隐匿财产逃避债务的行为。

开发公司认为,将40亩置换土地的权益归其所有,其有开发或处置决定权,建设公司无权干涉。山庄工程价款将在项目完成销售后,再行结算。

联控公司认为,开发公司40亩置换土地的是完成其出资承诺,该公司不承担开发公司的债务。2020年3月7日,开发公司已将享有联控公司的股权全部转让给了某集团,该公司已经不是开发公司的全资子公司。

建设公司认为,市自然资源局将置换所得40亩土地办给了不承担工程价款的债务的联控公司,侵犯该公司作为工程价款优先债权人的合法权益,开发公司、联控公司、市自然资源局等应承担侵权责任,该公司已向市工商局举报开发公司涉嫌隐匿财产逃避债务的线索。

市工商局认为,2020年3月10日在接到建设公司举报后,该局已立案调查,目前正在调查阶段。建设公司与开发公司的工程价款纠纷已诉至法院,在此期间开发公司转移其资产,存在隐匿财产逃避债务的嫌疑,相关事实需要进一步查实

分 析


目前尚无行政法律法规对土地置换作出完整统一规定,笔者结合实践可从以下几个方面分析。

以置换方式补偿,行政逻辑应一致。申请土地置换补偿的原因包括有因政府原因造成闲置土地的土地置换、因提前收回土地使用权采取的土地置换等,较为常见的是作为提前收回国有土地使用权的方式,区别于货币补偿方式的是原土地权利人通过土地置换取得新地块的土地使用权,可维持其原地块上的产业可持续。可见,以土地置换补偿初衷不是让原土地权利人通过转让置换所得土地获取收益。通常来说,实践中提前收回国有土地使用权一般采用货币补偿的方式予以补偿,通过土地置换方式予以补偿属少数特例。其原因是新供应地块通过公开市场配置,可提高土地配置效率。强行以土地置换方式为不具备土地开发能力的原土地权利人配置新地块,不仅有可能使原土地权利人陷入困境,也有可能导致土地闲置。

本案中,开发公司先是以继续开发为由要求以土地置换方式补偿,而后又以不方便开发为由要求转让土地,其目的显然不是为了维持其产业。在开发公司提出将置换所得的土地办给联控公司时,其已不具备土地开发能力,市自然资源局未将补偿方式调整为货币补偿,违背了最初确定以土地置换方式补偿的出发点。

置换对象应明确,不宜与转让混同。土地置换作为提前收回国有土地使用权的补偿方式,是自然资源主管部门依据《土地管理法》第五十八条相关规定实施的行政行为,补偿对象是被收回土地的土地使用权人,自然资源主管部门在实施具体行政行为时,不应随意调整行政相对人,若依据补偿对象表达的意愿,向补偿对象之外的第三人交付土地,事实上是协助执行补偿对象与第三人之间土地转让行为。有可能使相关行政部门无法审查到土地转让行为,让征收增值税、契税等税种出现困难。

本案中,市自然资源局向联控公司交付置换所得土地时,并未意识到按开发公司意图交付土地,事实上是在协助开发公司转让土地,即未核定土地转让是否符合规定,更没有考虑过开发公司为逃避债务,将土地无偿转让给他人,违反了法律法规。

涉及财产转移要谨慎,避免介入纠纷。社会经济活动中,债务人为逃避债务极有可能出现转移财产行为,依据《企业法人登记管理条例施行细则》第六十三条以及《民法典》第一千一百六十八条的相关规定,债务人转移财产、逃避债务是违法违规行为,帮助债务人转移财产、逃避债务亦可能被认定为对债权人的共同侵权行为,承担连带责任。在以土地置换进行补偿的情形中,若被补偿对象存在债务纠纷,自然资源主管部门应其要求,向补偿对象之外的第三人交付土地,就有可能会被债权人追究共同侵权责任。土地一旦交付,后续用地许可、不动产登记等相继完善,自然资源主管部门将难以撤销交付行为,进而卷入债权纠纷。

现行土地置换相关的法律、法规规定尚不完善,且土地置换又涉及行政相对人的重大财产处置,自然资源主管部门组织实施土地置换时,应把握采用土地置换的初衷是为了被补偿对象维持产业用地,确保补偿政策的行政逻辑前后一致,并慎重确定置换土地交付对象,避免因帮助债务人逃避债务恶意转移财产的侵权行为,卷入被补偿对象的债务纠纷,进而需要承担连带责任。自然资源主管部门在实践中不仅要熟知《土地管理法》等自然资源领域的相关法规,也要了解《民法典》等涉及债务、侵权等方面的相关法规,才能确保在行政过程中践行依法行政的原则。

本案中,法院经审理后认为,建设公司对山庄工程享有的工程价款优先权是基于法律规定而取得的,效力优先于一般债权和其他担保物权;开发公司与联控公司虚构土地出资入股的事实,在不能履行到期债务的情况下,转移土地资产构成不当关联交易,损害了债权人建设公司的合法权益;市自然资源局虽无协助转移财产的故意,但与开发公司签订的土地置换协议无偿处分了债务人财产,影响债权人的债权实现。故,法院判决撤销了土地置换协议中转让置换所得土地的行为。


文章来源:自然资源报


?